中国国土资源报网：公益诉讼改革破冰之后

　　又见国土资源部门被当地检察机关提起公益诉讼。

　　4月8日，江苏省苏州市吴江区人民检察院因吴江区国土资源局不依法正确履行职责，向吴江区人民法院提起行政公益诉讼。

　　自十三省(区)市检察机关开展提起公益诉讼试点以来，这已是今年国土资源部门面临的第二起公益诉讼案件。

　　最高检察院发布的数据显示，截至今年3月，全国开展公益诉讼试点地区检察机关在履行职责中共发现公益诉讼案件线索703件，其中，涉及生态环境和资源保护领域的450件，涉及国有土地使用权出让领域的153件，两者占到线索总数的85.7%。

　　众多的案件线索，意味着或许有更多的国土资源部门可能面临公益诉讼。司法监督的日渐增强，对国土资源部门依法履职尽责提出了更高的要求。

　　公益诉讼破解“公地悲剧” 

　　事实上，地方国土资源部门被提起公益诉讼早有前例。

　　7年前，全国首例环境公益行政诉讼在贵州省清镇市人民法院立案。2009年7月28日，中华环保联合会状告贵州省清镇市国土资源管理局，要求该局履行职责，收回清镇市百花湖风景名胜区一处尚未完工的冷饮加工项目土地使用权，以消除该项目对生态环境构成的威胁。最终，清镇市国土资源局作出收回土地使用权的决定。

　　对于普通民众而言，“公益诉讼”这一法律名词或许显得有些陌生，但它却与每个人的权益休戚相关。

　　在弄清公益诉讼到底是什么之前，不妨先来讲个故事。有人做过一个有趣的实验，把一块草地划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果一年后发现，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，但公用草地却因为过度放牧而寸草不生。

　　试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的原始本能，在公共利益处于无人管理的情况下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的，这就是所谓的“公地悲剧”。

　　和牧羊人试验中公共草地利益受到损害一样，生态环境被破坏了，谁能站出来维护社会公众的利益?国有资产流失了，谁来监督监管机关履行职责?公益诉讼正是解决这类“公地悲剧”问题的一种手段，它的出现和发展反映了我国公共利益保护的紧迫需要。

　　一直以来，我国现行行政诉讼法、民事诉讼法等有关法律对提起公益诉讼的主体没有明确规定。

　　据了解，2012年修订的《民事诉讼法》规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这是我国公益诉讼首次在法律上获得确认。

　　然而，此条规定只在“点题”，却没有“破题”——它并未明确指出公益诉讼的诉讼主体，对具体操作流程也未提及，这就使得如若有行政机关不作为的现象发生，社会团体往往难以有效行使诉权，更会面临民间组织专业能力有限;诉讼成本高昂;立案受理难、证据收集难、判决执行难等现实困境。

　　2014年12月最高人民法院出台的民事诉讼法司法解释，对公益诉讼进行了专门且系统的解释，在一定程度上弥补了2012年《民事诉讼法》修订所留下的制度性缺憾。

　　此后，我国的公益诉讼改革加速着陆。

　　2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权等领域开展提起公益诉讼试点。此后，北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省(区)市检察机关公益诉讼试点大幕就此拉开。

　　今年全国两会期间，最高人民检察院检察长曹建明作工作报告时指出，自去年7月起，试点地区检察机关已对325起案件启动诉前程序，相关行政机关已履行指责或纠正违法224件。对仍不履行职责或者没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的，检察机关已提起公益诉讼12件。

　　    对怠于履职的司法监督增强 

　　那到底什么是公益诉讼?简言之，就是对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。

　　去年以来，全国发现的违法用地面积虽有所下降，但违法用地件数却上升了9.77%，造成国土资源领域损害国家和社会公共利益的违法行为时有发生。

　　据统计，2015年，全国共发现违法用地面积51.66万亩，其中，耕地17.21万亩;共立案查处违法用地案件6.25万件，因土地违法，2019名责任人受到党纪、行政处分或被追究刑事责任。今年第一季度，11个省级国土资源主管部门共立案查处、挂牌督办和公开通报70起案件，其中，土地违法案件49起。

　　国土资源部相关负责人表示，未报即用、边报边用等违法用地问题仍然突出，立案查处的违法用地案件中非法占地占比较大。

　　此外，除了上述土地违法违规现象，近年来，在国有企业股权转让、合并中，国有土地资本流失的现象业并不鲜见。而企业合并后，因主体资格发生变更，在诉讼过程中无法确定主体资格，在法律执行环节存在空白，最终造成缺乏诉讼主体而不了了之。

　　针对这些公共利益受损，但限于无法提起行政诉讼，致使违法行为缺乏有效司法监督，依法行政、严格执法得不到执行的问题，公益诉讼就显得愈发迫切。

　　专家指出，在我国行政权力运行中，行政机关及其工作人员已经有了较为健全的监督体系。检察机关针对行政机关的公益诉讼，就是在当前对行政行为具有较为健全的监督体系中，利用检察机关的力量，立足于诉讼这一平台和载体，进一步加大外部监督力度，使司法权能够发挥制约监督行政行为的作用。

　　而在此过程中，诉前程序则成为必经之路。它是检察机关提起行政公益诉讼前，给相关行政机关“改过自新”敞开的最后一扇门——检察机关先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。此后，如若行政机关逾期未纠正违法或履行职责，检察机关才会向法院提起诉讼。

　　记者调查发现，在最高检公布的数起行政公益诉讼案件中，均属于在检察建议限定的时间内不回复，或者回函后仍不履职的情形。

　　最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭介绍说：“通过诉前程序纠正违法或督促履行职责，在不同领域有不同的表现形式。在国有土地使用权出让领域行政机关怠于履行职责的案件中，行政机关接受检察机关提出的检察建议，其纠正表现为追缴国有土地受让方欠缴的出让金，对已经违规办理的土地使用权正按规定注销、收回国有土地等。”

　　据了解，在苏州吴江区的案件中，吴江区人民检察院在履行侦查监督职责过程中发现，梅臻宏、侯志刚、周伟宏三人存有非法占用耕地擅自建造堆场、厂房、停车场等设施的违法行为。检察院认为，虽然吴江区国土资源局和有关分局(所)对其作出了相关处罚决定，但梅臻宏等三人却一直未履行，该局也未采取进一步措施以实现行政处罚决定的内容，据此向当地人民法院提起公益诉讼 。

　　目光聚焦到安徽蚌埠。1月19日，蚌埠市淮上区检察院因蚌埠市国土资源局不依法履行职责，依法向法院提起行政公益诉讼。这也是全国首例针对市级行政机关提起的资源保护型行政公益诉讼案件，备受社会各界瞩目。

　　案件起因是蚌埠市淮上区检察院在办案中发现，周孝东等人将15.9亩农用地非法转让给蚌埠市华菱汽车贸易有限公司使用，其中15.7亩为一类耕地。而且华菱汽贸公司未经批准在涉案农用地上违法建造厂房、办公楼，并对部分地面用水泥进行固化处理，从事汽车销售经营活动。

　　蚌埠市国土资源局虽然曾于2014年3月10日对其作出《责令停止土地违法行为通知书》,但并没有依法责令其限期拆除违法建筑和设施，恢复土地原状。

　　因涉案农用地上建筑及水泥地坪没有拆除，被毁损的耕地也没有复垦恢复原状，蚌埠局被认定监管责任没有履行到位。据此，淮上区检察院提起了行政公益诉讼。

　　事件发生后，国土资源部和安徽省国土资源厅高度重视，先后派专人到蚌埠了解情况、进行督办。随后，蚌埠局积极整改，完成了涉案土地的复垦、验收工作，并得到了安徽省三级检察机关共同确认。

　　1月28日，蚌埠局致函检察机关说明涉案土地复垦结果，表明今后将强化管理，依法履职，切实把保护耕地的责任承担起来，同时希望检察机关加强司法监管，以使其进一步做好国土资源管理保护工作。

　　鉴于蚌埠局依法、积极地履行了全部职责，国家和社会公共利益得到有效保护，检察机关诉讼请求全部实现，2月16日，蚌埠市淮上区检察院决定撤回本案行政公益诉讼;2月18日，蚌埠市淮上区法院裁定准许撤回起诉，案件到此画上句号。

　　    国土资源部门如何加强依法履职 

　　梳理江苏苏州吴江区和安徽蚌埠的案情始末不难发现，国土资源管理部门将是检察机关提起行政公益诉讼的重要监督部门，上述两起案件就是例证。

　　国土资源部法律中心复议事务处处长胡卉明认为，严格说来，检察机关行政公益诉讼的监督不能说是对行政机关履职提出了新的要求，而是行政机关履职多了一个监督部门和监督手段。监督的对象主要是行政机关违法行使职权或不履行法定职责，即不作为、乱作为、乱决策、监管失职等，导致国家和社会公共利益受到侵害的，都将是检察机关的监督对象。

　　那么应该如何加强法治国土建设，保障国土资源部门权利行使不恣意、任性，不乱作为和不作为呢?除了公益诉讼这种监督制约机制和责任追究机制外，各级国土资源主管部门履职尽责、依法行政也是重要途径之一。

　　去年10月8日，国土资源部办公厅印发《关于依法履职 严格规范 公正执法的通知》，提出地方各级国土资源主管部门要树立法治思维，强化依法行政意识，在执法监察各项工作中，勇于担当，主动作为，履职尽责，坚持严格规范公正执法，努力适应“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”新定位的要求。

　　胡卉明认为，下一步，国土资源管理部门应该按照法治国土提出的总体目标，依法履行国土资源管理职能，严格规范权力运行，切实加强执法监督。

　　“尤其在土地出让、收回、复垦和矿权出让、监管，以及土地矿产资源管理领域违反查处等履行职责时，要紧绷依法行政和保护资源环境、保护国有资产的弦，完善决策程序，规范行政许可和审批程序、严格公正文明执法，真正做到依法行政。”胡卉明说。

　　同时，针对地方国土资源部门一旦被提起行政或者民事公益诉讼，应该如何应对的问题，胡卉明在也给出了相应的意见和建议。

　　她认为，首先应正确对待公益诉讼诉前程序。行政机关在收到检察建议书后，应该高度重视，认真自查，确属履职不到位或行为错误的，应该积极纠正违法行为或履行职责，同时要加强和检察机关的协作配合，就某些需要沟通的环节建立协作机制。一般情况下，按照检察建议书的要求整改和主动反馈后，检察机关经审查后不会再提起公益诉讼。否则，法院一旦立案并进入实质审查，便不再适用调解，行政机关只能接受法院判决并履行判决。

　　其次，要认真做好答辩和准备工作。行政公益诉讼受《行政诉讼法》规范，因此，行政机关在进行答辩时也要按照《行政诉讼法》的要求进行准备，充分做好答辩状起草以及证据依据材料准备工作。因为此类案件的特殊性和试点性，在行政机关负责人出庭上可以倾斜考虑。同时，关于纠正违法行政之诉，答辩的重点应该放在履职行为是否事实清楚、程序合法、依据充分上;关于不作为之诉，答辩的重点应该放在是否属于职责范围、是否已经履职上以及履职是否适当上。值得注意的是，环境资源保护和国有资产保护是政府以及很多部门都应当承担责任的，某些问题的出现不应当是一个政府部门的事情，有权必有责，政府以及各部门都应当按照法律规定各负其责，责任要分清楚，这也是国土资源管理部门在答辩时应当重点关注的环节和领域。

　　此外，要严格执行法院判决。在行政公益诉讼中,检察机关可以向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。这些请求一旦得到法院支持，行政机关必须纠正错误的行政行为，或者主动履职，如果因为错误的行政行为或不作为导致其他权利人权益受到侵害的，下一步还将面临行政赔偿的可能。为增强人民法院判决执行力，树立司法权威，修改后的《行政诉讼法》制定了更为严格的执行制度。为此，行政机关在收到检察机关提起的公益诉讼判决后，应当严格执行法院判决，避免执行不力造成的被动。