“人地钱”挂钩，这是在今年政府工作报告中出现的新词、热词。

　　3月5日上午，李克强总理在十二届全国人大四次会议作政府工作报告时指出，城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。2016年要加快农业转移人口市民化，包括深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策，扩大新型城镇化综合试点范围，发展中西部地区中小城市和小城镇。

　　“人地钱”挂钩，将财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩，被认为是调动地方政府吸纳农业转移人口落户积极性的政策机制。

　　3月9日下午，国土资源部部长姜大明在人民大会堂“部长通道”接受记者采访时透露，国土资源部已会同国家发改委、公安部、人社部、住建部制定了“人地挂钩”方案，正在按程序报批。姜大明同时强调，“人地挂钩”要坚持以人为中心、以人定地、人随地走的原则，准确统计和测算每个城镇新落户人口数量，根据城市规模和人均占用土地的状况制定差别化标准，在此基础上合理确定城镇新增建设用地规模，最后再通过土地利用总体规划和年度用地计划来落实。

　　一石激起千层浪。如何通过“人地钱”挂钩，推进更有质量的城镇化建设，再次成为人们关注的焦点议题。

遏止“摊大饼”式城镇发展势在必行

　　近些年来，“摊大饼”式的城镇化发展一直被人们诟病。数据显示，“十二五”期间，我国城镇化率年均提高1.23个百分点。截至2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口已达 7.7亿。虽然城镇化率在逐步提高，城镇化的区域差距渐趋缩小，城乡收入差距逐年减少，但是不可否认的是，城镇化推进过程中户籍人口城镇化率比较低，农业转移人口市民化进展比较缓慢等，致使目前户籍人口城镇化率仅为30%多，土地城镇化远远快于人口城镇化。 

　　究其原因，由于城镇“摊大饼”式的发展，农村建设用地总量不减反增，城市扩张使城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。一些城市盲目建设“新城”，但由于缺乏产业支撑而变成“鬼城、空城”。

　　中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣认为，现在各地做城市土地规划时虽然也把自身的人口增长作为一个大目标，但实现人口增长是为了“地”而不是真正为了“人”。城市的建设用地增加了，产业发展了，但大量农民工没有被纳入城市户口，只留下劳动的剩余价值，他们的社会保障却被甩到了原来的输出地，这是典型的发达地区剥夺欠发达地区。同时，如果土地城镇化了而人口没有城镇化，将来还会造成土地的闲置和浪费。

　　“现在地方政府争要建设用地指标，但‘要地’是为了‘以地变钱’，为获得更多增值收益，并不是真正的城镇化。因此，如果真正能够实现建设用地指标和人结合起来，将能够遏止各地‘摊大饼’式的盲目城镇化。”张凤荣说。

　　今年政府工作报告强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，提高内在承载力，不能人为“造城”。事实上，关于推进城镇化有序、有质发展的问题，从2012年下半年开始就再次被提上了议程，成为各界关注的重要话题。

　　对于中国城镇化的未来，党的十八大报告中已有清楚的表述。报告中称，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。并进一步科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

　　顶层设计的出台，明确了未来中国新型城镇化建设将“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群”的发展目标，这为促进大中小城市和小城镇协调发展，强化人均建设用地指标控制，提高建成区人口密度，扼制“摊大饼式”的城镇化发展模式夯实了政策依据和理论基础。

　　2013年，颁布的《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》指出，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

　　在此基础上提出的“人地钱”挂钩又向前迈进了一步，其实质就是农业转移人口数量与建设用地指标挂钩、与财政转移支付及其他成本分担机制相关。

　　专家指出，一直以来，我国发达地区农业转移人口数量较大、比例较高，有的城市农业转移人口的数量甚至达到当地户籍人口的近十倍。在这样的情况下，通过“人地钱”挂钩的办法，有利于解决实际问题，调动地方积极性，推进农业转移人口市民化。

　　国家行政学院经济部主任张占斌表示，中央提出走新型城镇化道路，要求到2020年把1亿农民工和其他常住人口变成市民，“人地钱”挂钩政策是走新型城镇化道路的具体政策体现，把用地指标、财政拨款指标和农民工市民化的成果挂钩，以新的考核机制树立指挥棒，激励和引导地方政府走正确的城镇化道路。

　　财政部财政科学研究所副所长白景明表示，随着农村人口向城市流动，城市中的外来人口和原来的户籍人口在享受基本公共服务方面会遭遇政策差异。“人地钱”挂钩有助于在各种保障权益上向实现同等待遇的方向努力；其次，“人地钱”挂钩有效地促进社会主义市场经济统一市场的建立，有助于通过基本公共服务的均等化使公民的基本权益得到保障。

　　他认为，这一政策有利于引导地方政府更好地理解中央构建新型城镇化的战略意图和思想，加快实现户籍城镇化尤其是农民工和其他常住人口在城镇落户的进程，扩大劳动力供给和市场需求，稳定房地产市场，为扩大城市的基础设施建设创造先决条件。

人地同步城镇化的地方探索

　　事实上，在“人地钱”挂钩政策提出之前，很多地区已先在“人地”挂钩方面进行了前期探索。“人地”挂钩也被视为城乡建设用地增减挂钩的升级版。 

　　与增减挂钩相比，“人地”挂钩试点的亮点在于突破了增减挂钩的指标限制，由单纯的用地指标管理向城镇化发展规模管控转变，农村腾退的建设用地指标可以跨区域使用，土地属性也由土地城镇化向人地同步城镇化扩展，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置。

　　说起“人地”挂钩，就不得不说到河南。

　　2012年6月，国土资源部与河南省政府签订《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》，“特许”河南省先行先试“人地”挂钩。在选择部分地市探索开展城乡之间、地区之间“人地”挂钩试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩。

　　试点工作开展以来，河南的“人地”挂钩指标突破现行的建设用地增减挂钩指标只能在县域内流动的政策限制，实现用地指标在全省范围内跨区域流转，在保障重点招商引资、工业用地和房地产开发项目的同时，改善了农民居住环境，破解了土地的资金制约难题，加快了城镇化进程，推动了城乡统筹发展。

　　在安徽宿州，作为传统农业和人口大市，与全国其他类似城市一样，当地加速崛起进程中同样面临诸多制约，“缺地、缺人、缺钱”现象在不同程度上影响着宿州的发展。

　　为推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，破解发展中建设用地指标瓶颈，解决农民进城难、企业用工缺难题，推进土地节约集约利用，推进城乡统筹发展，2013年起，宿州在埇桥区灰古镇付湖、秦圩两村进行“人地”挂钩试点。

　　试点工作中，宿州坚持“城乡统筹、结对共建、人地挂钩、占补平衡”，对两村进行旧村搬迁、集中安置，将置换结余的建设用地指标用于制鞋产业城发展，复垦出的耕地集中流转用于发展现代农业，解放出的劳动力进城进厂就业。

　　具体实践中，宿州中国现代制鞋产业城与灰古镇政府作为结对共建实施主体，共同签订结对共建和用工协议。鞋城每年提供不低于1000个就业岗位，市国土资源局按照转户人口数量确定园区人地挂钩年度规模控制指标，实现了4500人进入城镇就业定居。通过人地挂钩项目实施，宿州有效解决了“人往哪里去，地往哪里转，田由谁来种，钱从哪里来”等问题。

　　虽然各地探索取得了一定突破，但业内人士认为“人地”挂钩仍存在一些难点，实践中“雷声大，雨点小”。首先，融资渠道狭窄，缺乏社会资金投入。以河南省为例，从各市、县的融资渠道来看，土地整治资金主要依靠市政府财政投入和涉农资金的整合，社会资金投入相对缺乏。各部门涉农惠农的项目和资金都由各部门管理使用，实际工作中存在资金不能有效整合的问题。另外，由于融资渠道单一，全靠政府主导，土地整治资金投入不足，对拆迁补偿的标准偏低，因此农民有怨言，在一定程度上增加了工作的难度。

　　其次，地方出现重指标、轻挂钩的倾向。“人地”挂钩指标是解决建设用地指标不足的有效办法，但一味追求建设用地指标，忽略人地挂钩的出发点是“人”与“地”的挂钩，即“地随人走”，而非“人随地走”。

　　再次，拆旧工作难度逐步加大。地方选择上按照“先易后难”的原则，造成易于整治的村庄和地区越来越少，整治空间也越来越少，加上缺少完善的收益分配机制，使得部分农户对拆迁补偿或者收益分配不满，无形中增加了今后工作开展的难度。实践中，由于缺乏相配套的、可操作的规范性文件，一村一策，补偿标准不一，影响了“人地”挂钩政策的全面推进。

　　在安徽宿州的实践中，当地国土资源部门建议，出台相关政策着力解决“人”的问题。比如完善农民退出土地的保障机制，探索从建设用地指标交易收益中提取专项资金，按照一定标准为自愿退出宅基地的农民设立个人住房公积金账户。对自愿退出宅基地及承包经营土地的农民，优先保障其取得城镇户籍并在就业、医疗、教育等方面与市民享受同等待遇，使农民进得了城、扎得下根。

统筹人地钱，维护农民权益

　　事实上，“人地钱”挂钩是一项涉及面较广的系统工程，要打通“人往城转、地随人走、钱从地出”这一链条，还需要置身于更大的宏观背景中来考虑，统筹推动财政、户籍、社保等一系列制度改革。其中的关键是收益返还机制，以及如何维护农民权益。 

　　在“人地”挂钩实践中，地方也在积极探索解决“钱”的问题。例如多地建立了土地整治中心和土地矿业权交易中心，承担实施土地综合整治及结余建设用地指标、补充耕地指标交易和农村集体建设用地使用权流转等重要职能，并实行竞买国有经营性建设用地使用权，缴纳建设用地指标价款制度筹措资金，建立并公开运行土地指标市场。

　　除了指标交易获取资金外，一些地方还通过积极探索土地承包经营权、林权和新型农村社区房屋产权“三权”抵押融资；加大市、县两级财政预算安排力度，统筹使用各类涉农资金等方式，解决拆迁补偿、土地复垦和新型农村社区基础设施建设资金，有效促进了土地综合整治项目实施，助推了新型农村社区建设。

　　同时，为保证成果收益惠及群众，试点地方把保护农民合法权益、增加农民财产性收入作为“人地”挂钩政策试点的重要内容，将建设用地指标款主要用于农民进行拆旧补偿、建新补助、土地复垦以及弥补新型农村社区基础设施建设资金不足。

　　此外，一些地方还要求，建设用地指标交易收益结余除了以货币形式直接补助给退出宅基地的农民外，其余的在留足腾退土地复垦资金后，用于新型农村社区基础、服务设施建设和发展村集体经济，同时强调各级政府不得擅自挤占、截留、挪用指标收益等，并建立了严格土地指标收益返还机制，确保资金反哺群众。

　　重庆地票制度的相关做法或许值得借鉴。根据重庆地票制度设计，农民进城后，只要农民原居住地进入复垦程序，经验收合格后，地票就可以随同本人在落户的城镇进入交易平台，其资金收益就可以转为城市政府所提供的公共服务和民生补助。这为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一条新的制度通道。

　　据统计，截至2015年12月底，重庆市已累计交易贫困区县地票13.08万亩、260.8亿元，占交易总量的76%左右。集体经济组织获得地票收益，与部分农民所得收益一起投入新农村建设，改善了农村生产生活条件，全市近年完成数十万户农村危旧房改造和高山生态移民扶贫搬迁就得益于此。

　　“人地钱”挂钩政策从制定到推行再到全面铺开，还有一条很长的路要走。

　　有学者认为，各地在今后的实践中，要坚持以土地综合整治为平台，允许建设用地指标跨区域流转和结余指标自行周转。一是要开展以田、水、路、林、村委主要内容的土地综合整治，包括拆除复垦旧村庄和建设新型农村社区；二是要以人口城镇化规模为依据，将整治后结余的建设用地指标有偿流转到城镇使用，支持工业化、城镇化发展；三是要通过建立完善要素流动市场和收益返还机制，争取农村收益最大化，破解建设新型农村社区资金不足的问题。

　　李克强总理就“十三五”时期主要目标任务和重大举措表示，我国将深入推进以人为核心的新型城镇化，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。到2020年，常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。

　　在这一目标之下，预计不久的将来“人地钱”挂钩相关政策将会陆续出台，为促进我国城镇化更好更快地发展夯实道路。