【中国国土资源报】生态国土，一张蓝图统全域
更新时间：2015-09-18 来源：中国国土资源报
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■加快立法进程，明确国土规划、土地利用总体规划在空间规划体系中的核心作用。
■妥善处理空间布局重大关系：积聚与分散、开发与保护、政府与市场的关系。
■科学划定生产、生活、生态空间，建立起可管可控的空间规划体系。
■利用工程手段对国土空间进行综合治理，优化国土空间布局和结构。
■将用途管制从耕地扩展到所有国土空间，建立跨区域、跨代际的生态补偿制度。
当前国土空间开发仍然存在规划不优、强度过大、污染较重、效率不高、结构欠妥等一系列突出问题，主要原因包括认识不统一、立法滞后、底数不清、规划不优、管制不严、整治不力等。推进生态文明建设要解决这些问题，关键是要进一步优化国土空间布局。
国土空间管理面临多少困境
中央已经明确国土空间开发的基本目标是“高效、协调、可持续”，但一些地区和部门从自身利益考虑，仍然存在重局部轻全局、重发展轻保护、重总量轻结构、重审批轻服务等问题，对国土空间开发的方向、重点、时序等有思想误区。
当前，国土空间管理立法滞后、底数不清，职能分割较为严重。据统计，法律规定各部门必须编制的各类规划达83种。专门的国土空间法律法规尚处缺失状态，已有法律对空间管制的规定也存在不相衔接的地方。对于各地资源环境承载力的精细化研究有待加强，难以准确评估发展潜力、区域定位、土地利用方向和人口规模等重大事项。
从国土空间规划本身来看，由于缺乏明确、具体的空间边界和考核约束办法，尚难以实现精确管控。国民经济与社会发展规划缺乏空间要素，重大项目存在“落地”问题。城乡体系规划、城市总体规划重点在城镇，对区域总体的开发格局涉及较少。全域性、空间性的国土规划则迟迟未能发布。土地利用总体规划的国土空间管控功能有待提升。
此外，对国土空间管制不严与整治不力并存。除耕地的用途管制之外，对于其他国土空间的边界与用途管理还存在随意调整空间布局、变更空间用途、提高开发强度等问题。未能将山、水、田、湖、林、村作为一个整体来考虑，国土空间综合整治还存在不足、不优、不全、不力的问题。高标准农田建设、废弃建设用地复垦利用、矿山地质环境恢复治理、地质灾害治理与搬迁避让、系统性流域性的水利建设、重点生态功能区建设等国土综合整治还有很长的路要走。
空间布局优化与管控之策
——加快国土空间管理立法进程。由于立法准备、现实基础、时间要求等现实因素制约，从当前情况看，最好的办法是将正在修订的《土地管理法》升格为《国土法》或《国土空间法》，明确国土规划、土地利用总体规划在空间规划体系中的核心作用，明确空间布局原则、规划体系、空间结构、开发强度、利用效率、管制规则、信息平台、与国民经济和社会发展规划衔接办法等重大问题。在此基础上，研究出台《国土空间规划条例》，对国土空间的管理主体、方式、程序、要件等作出具体安排。
——妥善处理空间布局重大关系。从落实“四个全面”战略布局的高度来看待国土空间布局问题，重点处理好三对重大关系：一是积聚与分散的关系。核心是如何科学、合理地选择人口与产业集聚点，如何合理、高效地分配空间资源，统筹安排各区域的国土空间类型、规模、结构、时序以及开发方向。这就涉及有保有压、有取有舍、有所为有所不为的问题。二是开发与保护的关系。坚决树立“保护优先、节约集约、金山银山不如绿水青山、绿水青山就是金山银山”的国土空间布局理念。既要通过科学合理地开发利用，提高经济社会发展水平；又要通过严格规范的保护与管理，确保国家的粮食安全、生态安全和经济安全。三是政府与市场的关系。既要发挥市场配置空间资源的决定性作用，更要强调政府对空间规划的总体管控作用。在充分把握自然规律、经济规律和管理规律的基础上，科学合理地编制空间规划，充分体现国家意志和区域公平；同时，也要切实减少不必要的行政干预，将微观层面的空间资源配置充分放权给市场主体。
——全面加强资源环境调查评价。资源环境调查评价是科学编制规划、严格用途管制的基本前提。新中国成立以来，我国在地质、土地、森林、水利、气象、灾害、地理国情等方面开展了大量调查研究和综合评价工作，形成了一系列重大成果。当前，要尽快借助大数据、云计算、遥感监测等新技术、新手段，对已有成果进行深度整合和系统分析。同时，针对专项问题开展专项调查，提高调查评价的广度、深度和精度，建立起系统、完善的资源环境数据分析监控系统，着力提高生态脆弱性、资源承载力、环境敏感度、地质灾害危险性等分析评价成果的科学性，为人口、产业、重大工程的空间布局提供有效支撑。
——构建并完善国土空间规划体系。核心是科学划定生产、生活、生态空间，建立起可管可控的空间规划体系。一是尽快颁布实施国土规划。从国家、重大战略区、省、重点区域四个层面将各类国土空间的开发轴线、边界、责任落到实地。二是加快推进土地利用总体规划调整完善工作。不仅要将耕地和基本农田保护任务落到实地，还应该对全国建设用地的规模与布局、生态用地的总量与边界作出合理安排，适当增加生活用地、留足生态用地、适当压缩工业用地等生产性用地。三是以土地利用总体规划为“底盘”尽快划定“三线”。以禁止建设区为基础，充分考虑连片耕地、湿地、森林、水体、冰川、动植物栖息地等生态空间的保护与发展需求，科学划定生态红线；以允许建设区、有条件建设区为基础，结合城市规划的“三区四线”，科学确定城市开发边界。四是加快推进“多规融合”试点。在县级层面，以土地利用总体规划为基础，以国民经济与社会发展为导引，以国土资源“一张图”系统为信息平台，统筹城乡建设、环境保护、交通运输等各类规划，形成一个市县一个蓝图一本规划。五是统筹重大工程建设。高铁、高速公路、机场、码头等重大工程建设，要统筹各地各区域的长期发展要求，充分体现主流民意，突出科学性和实效性。六是突出抓好规划数据库和信息平台建设。从当前情况看，基于地理空间框架，整合各级、各部门的规划数据，统一基础地类、技术规范，再造审批流程，并在国土资源“一张图”信息管理平台上运行，是逐步实现各类空间规划系统通编通用、高度衔接的有效途径。
——大力推进国土空间综合整治。利用工程手段对国土空间进行综合治理，是优化国土空间布局和结构的重要途径。一方面，加大土地综合整治力度。集中财力物力，因地制宜，重点推进连片基本农田保护区、重点生态功能区、重要水源涵养地的土地综合整治工程，努力实现“田成片、树成林、水相通、路成网、村整洁”的治理效果。同时，加强重点区域污染防治工程。特别是加强污染土地处置工作，着力调整建设用地结构和农业生产空间结构。另一方面，全面推进矿山复绿工程。重点加强资源枯竭型城市、重要矿区的矿山地质环境恢复治理力度，努力将环境污染和生态破坏程度降到最低水平。此外，继续加强植树造林工作。特别是加强京津冀、东北、西北等重点生态防护带的植树造林工程。
——建立并完善空间管制制度体系。一是用途管制制度。将用途管制从耕地空间扩展到所有国土空间，对生态空间、农业空间向城市空间、工业空间的用途转换进行严格控制。二是生态补偿制度。建立涵盖耕地、水源、森林、气象资源的跨区域、跨代际的生态补偿制度，让生态空间的保有者和维护者，获得应有的资金、政策补偿。三是国土调控制度。探索完善城乡土地增减挂钩、农业人口市民化与城市用地规模增长挂钩等差别化用地管理政策。改革完善耕地占补平衡制度，更加强调耕地质量平衡和产能平衡，倒逼城市和项目建设少占或不占耕地。四是国家公园制度。以地质公园、森林公园等已有生态功能区为基础，探索完善国家公园管理体制机制。五是监测预警制度。以资源环境数据库为基础，结合常态化的地理国情监测工作，对资源环境承载力进行监测预警。六是考核评价制度。取消对生态空间的经济指标考核；强化生产空间的生态指标考核力度；将幸福感、宜居感等作为生活空间考核的重要指标。