岳阳县：先建后补 以补促建

先建后补 以补促建

——关于我县创新农村土地整治项目建设模式的调查与思考 

 

    习近平总书记指出，创新是引领发展的第一动力。当前，我国正处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加阶段，经济发展进入新常态。深化改革是适应新常态、重塑新动力的根本途径，而形成新动力的源头就是创新。

   今年以来，县国土局按照《湖南省国土厅湖南省财政厅关于2015年市级农村土地整治项目安排及预算申报有关问题的通知》（湘国土资发〔2014〕36号）精神，以步仙乡石美村为试点，积极创新以“自选、自筹、自建、自管”和“先建后补、以补促建”为主题的农村土地整治项目建设模式（以下简称“村民自建”模式），明确村集体按要求自主确定建设范围、工程建设内容和布局，自主筹集建设资金，自主组织项目实施，自主进行设施管理和工程后续管护；财政资金实行先建后补，每期工程的数量和质量经验收合格后，由县财政按预算拨付相应资金。试点以来，该模式不仅在项目建设中取得了节约成本、保证质量和减少矛盾等实际成效，更形成了精准识别需求、改进乡村治理和优化政府行为等重要的制度创新，为全面推广“村民自建”模式提供了科学参考。

     一、试点阶段取得的明显成效

    步仙乡石美村作为我县的试点村，在实施“村民自建”模式中严格执行相关文件要求，充分发动村民参与建管，确保了项目建设优质高效，得到了村民的拥护和支持。

    1.节约了项目成本。据石美村村民统计，以往通过招投标方式实施的项目，相关费用与工程总造价占比达到：项目前期经费3—5%、施工方报价水分30—50%、监理费2—3%、征地拆迁补偿和青苗损失费6—8%。而这次按照“村民自建”模式实施的秋石港改造项目，省去了以上建设费用，大幅降低了项目成本。如该项目浆砌石护砌总长度700米，总投资为40万元，如果通过招投标方式建设，大概只能做20万元左右的施工量，而由村民自建后，做到了35万元的施工量，项目成本降低幅度接近40%。

      2.保证了工程质量。石美村成立了项目实施指挥部，召开村民大会公开选举了项目理事会、监事会（理事会、监事会成员原则上不少于5人，村支部书记、村主任负责项目整体协调，不得担任理事会和监事会成员），明确了理事会负责材料采购、设备租赁、项目实施，监事会负责工程质量监管、进度监督和项目资金管理，并鼓励全体村民参与工程建设的质量监管、财务监管，全面增强了村民自建自管的责任感，项目质量得到专业验收单位和村民的一致肯定。同时，政府主管部门不再直接操作具体项目建设，而是致力于做好技术服务和监管指导，待工程数量和质量经验收合格后再拨付相应资金，实现了“项目实实在在，资金明明白白，干部干干净净，群众高高兴兴”。

    3.减少了建设矛盾。实行“村民自建”模式后，一方面，村民不仅从自建项目中获得了劳务工资收入（农村土地整治项目建设的劳务费用所占比重相对较大，一般占总投资的30%以上），还获得了就地取材方面的收入；另一方面，在知情权、参与权、决策权、监督权和评议权真正得到落实的情况下，村民都将项目建设当成了自己的事，积极性得到了更大程度的激发。这样一来，村民不仅自愿投工参加工程建设，还主动无偿让地、不计青苗补偿、积极协商解决矛盾纠纷，切实避免了过去招投标建设方式中施工方与村民之间的种种利益冲突，有效减少了建设矛盾。

    二、建管模式体现的创新价值

    相对石美村“村民自建”模式的实际成效而言，其在制度和机制方面的创新更具推广价值。

    1.通过自主选择项目，构建了需求精准识别机制。多年以来，农村土地整治项目均为“自上而下”的确定模式，村民几乎没有自主权，难以充分反映其基本需求；实施的项目建设往往针对性不强，难以达到“雪中送炭”的效果。石美村实施的“村民自建”模式，通过实行村民“自选、自筹、自建、自管”，从根本上改变了项目的确立机制，变“自上而下”为“自下而上”，变“政府要干”为“村民想干”，从而精准识别村民的建设需求，确保了实施的项目是村民最需要的、最认可的。

    2.通过村民全程参与，构建了新型乡村治理机制。当前，农村经济社会结构处于快速调整时期，乡村治理机制也必须随之改进，而石美村的“村民自建”模式正好在两个方面产生了有利于构建新型乡村治理机制的积极作用。一方面，该模式通过村民“自选、自筹、自建、自管”，从制度上保障了村民的主体地位，让村民自治制度真正落到了实处。另一方面，该模式采取民主管理的方式加快解决民生问题，协调处理项目建设中的矛盾纠纷，有利于增强村民的自主意识、奉献意识和协调能力、自治能力。

    3.通过职能调整转型，构建了政府行为优化机制。实施“村民自建”模式后，项目的建设权、监督权、使用权和管理权都交给了村民，政府部门从过去的项目决策者、执行者变成现在的项目监督者、管理者和服务者，建设方式由过去的政府主导、村民被动接受变成现在的村民作主、政府监管服务，充分实现了“还权于民，还利于民”，改变了过去“政府既是运动员又是裁判员”的弊端。

    三、当前需要预防的潜在风险

     石美村的成功经验表明，“村民自建”模式具有良好的社会基础，村民参与意愿强烈，符合政府职能转变需要，基本具备在更大范围推广的条件。但是，由于存在现有体制和政策因素的诸多制约，在推广该模式的过程中，必须高度重视各种潜在风险，及时加强防范。

    1.要防范内部人员控制项目的风险。实施“村民自建”模式后，虽然每一个项目的立项、设计、预算、建设、变更等必须经过申报审批，但项目的具体实施方为村级理事会、具体监管方为村级监事会，这就可能会导致内部人员通过少列工程量的方式获得建设资格，而在实施过程中增加工程量，最终导致建设成本明降暗升。

    2.要防范程序运行不够规范的风险。相对于招投标等而言，村民自选、自筹、自建、自管的相关程序已经大为简化，但仍然可能存在程序执行不到位或形成既定事实后“补”程序等问题，从而导致有意参与监管的村民未能全程参与或未能充分参与，难以保障项目的建设充分征询广大村民意见、符合广大村民利益。

    3.要防范利益部门人为设障的风险。政府权力下放后，村民的自主权增强，而一些业务主管部门的既得利益必然受损，这就可能导致相关利益部门强调管理职能、弱化服务职能，甚至还可能出现消极应付或人为设置障碍的现象，最终影响项目建设难以顺利实施。

    4.要防范项目建设方式异化的风险。当前，农村“村民自建”与公开招投标的建设方式并存，这种情况可能会导致一些地方将其他方式不方便实施的项目采用“戴帽”的方式下达到村，名义上采取村民自建方式实施，实质上仍为政府或者个人主导，让村民产生被“自建”的感觉。

    5.要防范后续维护资金缺乏的风险。当前实施的村民自建项目还不多，村民也有足够的精力和热情参与管护。但随着后续建设项目的不断增多，后期维护的工作量和所需的资金将大幅增加，必然会给村一级带来人力、财力等方面的巨大压力。一旦后续维护资金难以保障，村民自管责任就难以落实。

    四、更大范围推广的对策建议

    石美村的农村土地整治项目“村民自建”模式已经取得了良好效益，积累了重要的实践经验，表现出了明显的制度优势和推广价值。因此，建议在系统总结试点经验的基础上，进一步完善项目建设模式，并逐步在更大范围有序推广。

    1.强化民主管理，促进村民全面参与。一是要突出思想教育，着力提高村民特别是村组干部和理事会、监事会成员的民主意识和责任意识，为“村民自建”模式营造民主氛围。二是要完善制度建设，进一步明确相关项目的操作程序、技术标准、用料要求、资料归档、资金管理等要求，并向全社会公开，促进项目公开透明运行。三是要加大宣传力度，向村民宣传“村民自建”模式的改革意义、具体要求、实施方式、实际效果等，让村民明白“要做什么”、“能做什么”、“要怎么做”，促进村民更主动、更有效参与民主管理。

    2.强化监督机制，促进项目依法运行。一是要健全村民委员会、理事会、监事会对项目建设的三位一体监督机制，突出发挥监事会对村民委员会和理事会的监督作用。二是要健全内外结合的监督机制，在村级内部监督的基础上，进一步强化县级主管部门和纪检监察部门的外部监督，充分发挥其在立项、建设、验收、管理等重要环节的监督作用。三是要健全村民自建项目审计监督机制，在过程监督的基础上，强化审计部门在工程结算、资金拨付等方面的审计监督。

    3.强化激励约束，促进部门职责落实。一是要明确县级主管部门开展技术培训、指导项目建设、实施全程监管的职责，明确县级安监部门开展安全培训、排查安全隐患和督促整改的职责，并要求建立服务台账。二是要构建协调推进机制，将分散在各部门的项目资源进行整合，并建立部门参与推动村民自建项目的激励机制，在调动村民积极性的基础上调动政府部门的积极性，形成上下联动、合力推进村民自建的格局。三是要将部门提供技术指导、安全培训等服务情况纳入村民自建项目的满意度测评范畴，测评结果作为部门绩效考核的重要内容。

    4.强化项目储备，促进建设持续推进。一是要持续安排村民自建项目，进一步加大村民自建力度，形成“村民自建”模式的“叠加效应”。二是要对全县各地的农村土地整治项目需求进行全面摸底调查，建立村民自建项目储备库，形成中长期的项目需求表，进一步提高村民自建项目的针对性和实施效率。三是要支持建立全县各村的地理信息系统，全面掌握各村的建设条件，整体提升项目决策、建设、管护的科技化、信息化管理水平。

    5.强化模式推广，促进改革全面深化。一是要有序推广。在进一步完善多层级相关制度设计的基础上，逐步增加新的试点地区，更大范围内推广试点经验。二是要整合资源。针对目前“村民自建”资金较少的现状，可整合小型农田水利建设、高标准农田建设、新农村建设和扶贫等项目中符合政策规定的资金，采用切块的方式用于“村民自建”。三是要拓展范围。可在田间道路、沟渠等目前已实施“村民自建”的项目基础上，将人畜饮水、农村沼气和农村社会事业等项目变政府包揽代建为村民自建，促使“村民自建”模式发挥出最大效益。